译介 | 李慧、张家盛：国际主流期刊的中国公共管理研究：一个系统性回顾（2002-2020年）
国际主流期刊的中国公共管理研究：一个系统性回顾（2002-2020年）
文献来源：Li, H., & Zhang, J. （2021）. Chinese public administration research in mainstream PA journals: a systematic review （2002-20）. In T. A. Bryer （Ed.）, Handbook of Theories of Public Administration and Management （pp. 286-298）. Edward Elgar Publishing. https://doi.org/10.4337/9781789908251.00036
01作者简介
李慧，香港大学政治与公共行政学系助理教授
张家盛，香港城市大学公共政策学系博士后
编译：余佳欣，西安交通大学公共政策与管理学院本科生，2022级中国人民大学公共管理学院硕士生
02摘要
本研究采用归纳与演绎相结合的方法，系统梳理了主流公共管理期刊上发表的中国公共管理研究进展。基于2002-2020年9种期刊上发表的209篇论文，分析它们的地理范围、研究方法、研究主题和理论。研究结果表明，a）学者们更加注重将中国问题与更广泛的对话联系起来，b）更多的实证研究采用了不同的研究方法且数据来源多样，c）研究主题涵盖了公共管理和公共政策问题，d）主要的思路是将西方的概念和理论应用到中国背景下，理论贡献围绕着理论验证和理论扩展。
03引言
近二十年来，中国公共管理研究与实践在国际上受到越来越多的关注（Zhang et al.，2018）。中国学者更多地参与国际会议；在英文同行评议期刊上发表了更多的文章；中国的许多公共管理硕士（MPA）项目已经或正在寻求NASPAA认证。随着国际化的推进，中国公共管理学术发展状况如何？
很多系统综述文章对中国公共管理研究的发展状况进行了考察（见表1）。如Walker、Brewer和Choi （2014）回顾了1999-2009年东亚和东南亚公共管理研究，其中一个重要部分就是中国公共管理研究。作者发现，大多数研究以制度、政权变化以及政策为主题，且基于规范论证，少数为依据二手数据的实证研究。Kim等人（2019）对1996-2016年发表在英文期刊上的中国公共管理研究摘要进行了系统的文本分析，发现现有文献更多地关注社会发展和行政改革，使用定性方法的频率高于定量或混合方法。这些系统的综述为我们了解中国公共管理研究现状和趋势提供了重要的依据。然而，关于中国公共管理研究是否以及如何促进了该领域的理论发展却少有评述，而学术研究的一个关键目标则是推进理论发展 （Corley和Gioia,2011）。
表1 以往中国公共管理研究概述
注：本表格改编自Kim等人（2019）。
本章系统回顾了在主流公共管理学术期刊上发表的中国公共管理研究论文。本文整理得到2002-2020年在9种主流公共管理期刊上发表的209篇论文，并对这些论文进行文本分析，以回答以下问题：
学者们使用的方法是什么？
学者们研究的主题是什么？
学者们在哪些方面对理论发展做出了贡献？
04数据和方法
（1）数据来源
本研究根据PRISMA指南展开文献综述（Moher et al.，2009）。首先，述评限定为发表在公共管理顶级同行评述期刊中的论文。本文选定了9种影响最高的期刊，与近期其他对公共管理研究综述中的选择一致（如Andersen，Boesen和Pedersen，2016）。在这9种期刊上发表的论文，代表了该领域研究的部分最高标准。其他专业期刊通常针对特定研究领域发表论文，如人力资源管理和财务管理，而这9种期刊涵盖的主题更为广泛，本文能够对该领域进行更综合的评估。由于划定的范围有限，无法对中文出版的研究、英文书籍或书籍章节进行评估。
其次，本文在每本期刊的官方网站上，将时间限定为2002-2020年，共搜索得到标题或摘要中含有“中国”的论文246篇。进而筛选出9种期刊中的文章（不包括书评、研讨会介绍和评论） 209篇（参见图1）。
图1 搜索过程
（2）编码过程
参考Walker、Brewer和Choi （2014），本文采用了演绎法来探究每项研究中使用的研究方法和涵盖的地理范围。研究方法包括定性方法、定量方法和混合方法。地理范围方面，主要探究这项研究是单一国家研究还是比较研究，如果是比较研究，研究了多少国家和哪些国家。本文还调查了研究基于的政府层级，包括国家、省和地方（县和村）。并采用扎根理论方法来探究每项研究的主题和理论方法（Corbin 和 Strauss，2014）。
首先是开放式编码，包括对文本进行标记，并分析其可能反映的共性类别或主题。在开放式编码阶段结束时，得到了主要的主题（如改革、卫生保健、环境）或理论（如制度理论、公平、代表性）。然后进行轴心式编码，并在类别和子类别之间进行连接。在此编码阶段的基础上，本文结合不同维度来确定主要类别，如公共管理和公共政策主题以及与协同治理相关的理论等。
05研究发现
（1）不同期刊和年份的论文数量情况
从表2可以看出，Public Administration Review发表的中国公共管理研究文章最多（49篇），其次是International Review of Administration Science （33篇）和International Public Management Journal （29篇）。在9本期刊中，Journal of Public Administration Research and Theory （9篇）发表的相关文章最少。
表2 不同期刊发表文章数量
从图2可以看出，2002-2020年9种期刊发表的中国公共管理研究文章数量总体呈上升趋势。这表明中国公共管理问题的研究越来越重要，学者们更加注重将中国问题与更广泛的对话联系起来。部分峰值出现在2009年、2013年、2016年和2020年，可能是由于中国公共管理出现的特殊问题。例如,在2009年，Public Administration Review发表了关于中美比较分析的特刊，其中包括涵盖行政改革、政策执行和经济发展等主题的21篇文章（Kim等，2019）。
图2 发表的文章数量随时间变化情况
（2）地理范围
209篇文章中有155篇集中在一个国家——中国（见表3）。在54篇比较研究文章中，有21篇是针对中国和美国之间的比较。考虑到美国先进的公共管理研究和教育以及两国之间公共管理的学术联系，这种优势并不意外。
表3 研究方法：单一研究与比较研究
从研究范围来看（见表4），大多数研究（98.6%）都集中在某一层级（国家、省、地方），很少进行跨层分析。此外，超过一半（52.2%）的文章都讨论了国家层面的问题。
表4 政府层级
（3）方式和方法
如表5所示，本文研究的文章中约有19%是借鉴现有的研究、理论和作者自己的推理形成的论说文章，而不是收集和分析新的数据或现有数据。然而，本文研究的大多数文章（169篇）是作者依据原始数据或现有数据的实证研究文章。2010年以前，论说文章和实证文章的比例相等，但2010年以后，实证文章的数量远远超过了论说文章，表明中国公共管理研究越来越多地采用实证研究的方法。本文还统计了学者在实证研究中使用的方法类型，在169篇文章中，使用定性和定量方法的研究数量大致相同（44%），其余12%的文章采用混合方法。
表5 文章形式和研究方法
潜在的数据收集方法包括：调查、访谈、参与观察、文档和数据集，或以上方法的组合。从表6可以看出，目前，文档和数据集（50.2%）是最常见的数据来源，其次是原始调查（27.8%）、多来源数据（12.9%）和访谈（8.6%）。只有一项研究将参与观察作为主要数据来源。
在利用现有文档和数据集的105篇文章中，最常见的来源是政府政策和报告等官方记录（57篇），第二是社交媒体（24篇），包括网站、在线论坛和其他在线材料。也有学者利用现有数据集或统计年鉴（13篇），或结合现有文档或数据集等多来源（11篇）获取数据。
在58项收集原始调查数据进行分析的研究中，有28项研究的样本量小于500，7项研究的样本量为500-1000，16项研究的样本量为1000-5000，7项研究的样本量超过5000。
在使用多数据来源的27篇文章中，11篇文章结合了原始调查和访谈进行分析，8篇文章结合了访谈和文档或现有数据集，6篇文章利用了三个以上的数据来源。
表6 数据来源
（4）研究主题
分析显示，对中国公共管理的研究通常集中在公共管理（156篇）和公共政策（53篇）相关问题上。在公共管理主题下，学者们关注行政改革（26%）、人力资源管理（21%）、参与、信任、道德和问责（16%）、协作治理（10%）、绩效管理（8%）、非营利管理（7%）、危机与应急管理（6%）和财务管理（6%）（见表7）。
表7 公共管理主题及其关注焦点
沿着行政改革的路线，一些学者研究了制度结构、治理部署、政策或法规的设计和作用。例如，Huque和Yep （2003）认为全球化趋同力量和内部力量分化的推拉平衡，决定了行政改革的方向和结果。有学者考察行政改革的过程。例如，Christensen等人（2012）发现，官员的对外管理能力和他们对管理评估工具的熟悉程度影响他们对行政改革的采用。也有学者关注行政改革的人文方面。例如，Chan和Chow（2007）认为，干部和官员在处理行政活动时，将他们从互动、信任和隐性规范、价值观、戒律、禁忌中获得的隐性知识转化为实用知识。
在人力资源管理方面，一些学者研究了如何塑造公务员。例如，Burns、Li和Peters（2013）认为，改变政府部署会破坏高级公务员的角色稳定，增加行政和政治角色之间的模糊性。也有研究聚焦管理工具和过程如何提高组织绩效。例如，Liu等（2015）研究了员工参与管理决策和患者护理质量之间的关系。一些研究考察了人力资源管理实践如何与不同的文化价值观和规范相互作用。例如，Liu和Tang （2011）测试了公务员对金钱的态度、PSM和工作满意度之间的关系，提出了对个人价值观和道德组织文化的见解。
第三个最常见的公共管理话题是参与、信任、道德和问责。有学者研究了自上而下的压力、自下而上的影响、法律控制、政治结构和治理如何影响信任、诚信和问责。例如，Gong （2011）详细描述了广泛的社会和政治力量，这些力量塑造了中国从运动式反腐执法到廉政管理的制度转变。有学者探究工具和技术的使用如何影响公民的信任、对社会公平的看法和政府回应。例如，Wu、Ma和Yu （2017）研究了透明度和信任与公众对社会公平认知的关系。也有学者关注公共价值如何塑造人们的行为。Wang、Li和Cooper（2017）研究了北京业主参与邻里事务如何影响公民的道德责任感。
关于其他公共管理主题，一些研究强调了政治制度、治理部署和监管环境对公共服务结果或某些制度战略的影响。例如，Tan 和 Zhao （2019）指出，公私伙伴关系的兴起是对财政短缺和政府债务压力的一种回应。Zhan 和 Tang （2013）认为，政治因素的变化限制或促进了NGO的环保政策倡导活动。也有研究关注协作、绩效管理或应急管理的过程。例如，Lu和Xue （2016）研究了国家应急管理系统如何应对危机和灾害管理中的挑战。第三类研究强调不同管理领域的价值和代表性，例如，Bao等人（2013）提出了基于价值的绩效管理、治理和公共服务领导力发展模型。
总体而言，在公共管理主题中学者们有三个不同的关注焦点：a) 结构，它集中于政治结构、治理部署、政策或法规在公共管理中的设计和作用；b) 过程，包括行政或管理职能和工具，如领导、能力、社交媒体、技术和公民参与；c) 文化，强调个人或群体的价值观、态度和规范。这三个焦点与Fitzpatrick等人（2011）相似，他们从制度、行政程序和文化等方面考察了现有的比较性公共管理研究。本文的发现也呼应了Sowa和Lu （2017），他们将丰富的公共管理知识体系分为三个维度——结构、工艺和文化。
然而，不同的主题表现出不同的侧重点（参见表7）。例如，关于行政改革的研究更多地关注结构而不是文化或过程，而人力资源管理和绩效管理的研究则更多地关注过程。参与、信任、道德、问责等方面的研究更强调文化。在公共政策主题下，对学者们关注的政策领域统计显示，环境政策最受学者关注（28.3%），其次是卫生政策（22.6%）、科技政策（13.2%）、社会政策（9.4%）、住房和发展政策（7.5%）、教育政策（7.5%）、税收和贸易政策（7.5%）以及外交政策（3.8%）（见表8）。
表8 公共政策议题及其关注焦点
在环境政策方面，一些学者侧重于制定目标、决策、政策采纳和传播。例如，Zhang （2020）研究了地方政府环境目标与经济发展之间的联系。有学者则注重执法机制、街头官僚机构和环境监测。例如，Piotrowski等人（2009）研究了政府信息公开法规在中国的实施情况。也有学者研究政策结果。例如，Liang和Langbein（2019）探讨了绩效奖励和反腐工作如何共同影响行政产出和政策结果。
在其他政策领域，学者们也对政策过程的不同阶段给予了不同的关注。例如，在卫生、科学和技术、住房和发展以及社会政策方面，学者们注重政策决策和执行，但忽略了政策评价。然而，在教育政策方面，学者们对评价的重视程度高于其他阶段。
（5）理论发展
本研究还关注了中国公共管理研究如何描述、应用和扩展现有的理论。研究中常用的理论包括协同治理、制度理论、公共服务动机（PSM）以及创新与扩散（见表9）。
表9 研究使用的主流理论
总的来说，学者们使用了三种方法来阐述其中国故事。
首先，他们整合了多种理论来捕捉正在关注的现象的多面性。例如，Jing和Chen （2012）通过制度、交易成本和资源依赖理论来研究政府与非营利组织的竞争性契约政策。结合政策执行相关文献和制度理论，Liu等人（2015）构建了运动式执法的概念模型，并探究其对环境监管合规的影响。
其次，学者们强调了跨情境的共性和独特性，并以此为基础确定了理论验证的共同点和理论延伸的独特情境因素。例如，Jing和Savas （2009）建立了能力发展和协作服务的框架，并认为中国和美国采取的不同战略（国家附属战略和竞争导向战略）决定了两国协作服务提供的方式和表现。Zheng、De Jong和Koppenjan （2010）应用政策网络理论来研究中国的医疗保险改革，认为人们应该考虑中国制度的某些结构和文化特征，包括：a) 中国共产党的角色，b) 层级和中央集权的含义，c) 不倾向于结构、透明度和主动性，d) 个人关系和个人网络的含义。类似的，Walker和Hills （2012）研究了香港可持续发展网络的表现，指出西方发展理论的准确性，也强调了新兴的公民社会团体、较低的政府信任水平和缺少经验的民主制度的独特背景。
第三，现有的研究拓宽了原有理论，从行为、组织和文化等多层次分析。例如，Zhu和Zhang （2016）通过结合城市层面的数据和官员职业生涯微观层面的数据，研究了地方政府创新扩散的机制，强调了地方官员的政治流动性如何推动创新扩散。同样，Yi、Berry和Chen （2018）认为，现有的政策扩散理论对变革动因的作用不足，因此通过代理网络扩散模型来研究领导转移网络如何潜在地引导绩效创新的扩散。
06讨论和结论
以往的系统综述主要依赖对文献的描述性分析。然而，本研究采用归纳和演绎的方法，分析了2002-2020年发表在主流公共管理期刊上的209篇文章。本文旨在全面了解中国公共管理研究的现状和性质，特别关注地理范围、研究方法、研究主题和理论。研究结果表明：中国主题的公共管理研究在主流期刊中日益突出，地理范围广泛、研究方法多样、选题丰富、理论基础坚实。
首先，学者们更加注重将中国问题与更广泛的对话联系起来。从地理位置上看，现有的研究考察了不同层次的行为主体，包括政府、企业和非营利组织，及地方、省和国家。研究范围从单一国家到比较研究，表明研究者开始在中国公共管理研究中采用比较的方法。
第二，目前学术界的论说文章和实证研究很好地结合在一起，更多倾向于采用不同方法（定性、定量和混合方法）的实证研究，且数据来源广泛。同时大多数研究更多地使用定量方法，而混合研究方法在目前的研究中仍然很少使用。未来的公共管理学者应更多地采用混合方法，因为复杂的现实不能仅用单一的方法来解释（Raadschelders, 2005; Riccucci, 2010）。多样化方法将有助于中国公共管理研究在理论和实践上的改进。在数据来源方面，依据现有的政府文件或数据集仍占主导地位，学者通过调查获取数据的样本量相对较小，这限制了研究结果的普遍性。建议数据来源多样化，如访谈、观察和其他数据收集手段，并增加抽样过程的统计强度。
第三，研究主题涵盖公共管理和公共政策问题，聚焦于管理过程的不同维度（即结构、过程和文化）和公共政策过程的各个阶段（即决策、执行和评估）。研究结果表明，中国公共管理文章更多地关注公共管理问题，而非公共政策问题。当前行政改革、人力资源管理和参与是中国公共管理研究中最常见的主题之一。然而，这些主题集中在管理的一个特定维度或政策过程的一个特定阶段，在管理的不同维度和政策过程的不同阶段，仍有可能研究这些主题。
最后，学者们在研究中依据了不同的理论，其中比较常见的有协同治理、制度理论、公共服务动机（PSM）以及创新和扩散，并主要采用三种方法将他们的研究情境化：a) 整合多个理论来捕捉所研究的复杂现象的多面性；b) 确认理论验证的共同点和理论扩展的独特情境因素；c) 多层次分析，如行为、组织和文化层面。
总体而言，当前研究的主要思路是将西方的概念和理论应用到中国情境中，其理论贡献集中在理论验证和扩展（Gulrajani & Moloney 2012）。这种由外而内的策略，即研究现有文献中的热门话题，并研究它们在中国情境中的表现，很可能会遗漏中国真正重要的公共管理议题。本文鼓励学者们采用由内而外的方法，探究中国独有的重要问题，即使这些问题对该情境之外的学者来说可能是陌生的。
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2022.06.20
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